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杨冰之:建设电子政务难在何处?

2002-06-07 来源/编辑: 永利电子政务网
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  电子政务提升政府竞争力

  中国电子政务起步于上个世纪80年代中期。当时,国内兴起一小股办公自动化热,政府机构的一些部门开始使用计算机进行办公,而且建立了一些信息中心。后来由于PC机的普及,越来越多的计算机进入了政府机关,政府机关也适应用计算机进行文件处理和传送等工作。

  20世纪90年代中后期,网络在中国迅速发展,1998年政府有关部门发起“政府上网”,电子政务开始步入发展期。

  究竟什么是电子政务?通俗地说,就是利用信息技术(特别是网络技术)进行行政。这里需要指出的是,它与电子政府的差异性,电子政府是一个实体概念,主要是建立一个功能完善的网站,着重点在政府网络化;而电子政务是一个程序概念,主要是通过电子手段完成行政目的,着重点在政务。

  中国政府之所以发展电子政务,首先是旨在提高政府竞争力。目前人们谈及竞争,大多是指企业之间的竞争,但事实上,目前经济竞争中,还有一个重要的层面,就是政府之间的竞争。因为国家的竞争主要表现在各国的中央政府之间,而各个地区之间的竞争也表现在各个地方政府之间。

  同样两个原来条件相似的国家,即经济学上讲的资源禀赋一样,结果为什么发展的差异很大呢?这与政府的作用息息相关。在经济日渐全球化的形势下,经济全球化就意味资源在全球范围内配置,市场竞争在全球范围内展开,资源、资本、人才和技术之所以从这个地方汇聚到另外一个地方,而不是从这个地方转移到别的地方?或者说,为什么很多外资都进入新加坡和香港而没有进入阿富汗?这里有一个重要因素,就是政府竞争力的问题。政府的能力很强,为当地提供了很好的法治环境、基础设施和人才资源等公共产品,那么资本、技术和人才就可以源源不断地涌入,既而形成良性循环的发展态势。

  电子政务是改造并提升政府的竞争力,或者说网络时代的政府竞争力必须是基于网络的基础之上的。因为通过网络,能够提高政府服务与监管水平,提高行政效率,促进政府信息和决策透明化。

  另外,中国政府发展电子政务是适应WTO挑战的需要。以吸引外资为例,在没有网络的时代,外资进入中国,通常需要先通过各种媒体,对数据进行资料收集,或者通过与当地政府联系,取得相关资料,期间非常繁琐。而如今,很多外资来中国之前,主要是通过网络搜索资料,如果有一个地方政府网站,为可能的投资者提供了各种信息,很显然,外资定最先考虑该地政府。没有网站的地方政府则很可能就失去了一个投资机会。没有网站的政府和有网站的政府,彼此之间的优劣差异非常明显,而且随着信息技术的进一步深化,这一“鸿沟”势必越来越大。

  电子政务的切入点

  如何建设电子政务?如何寻找电子政务的切入点?笔者认为可以从政府采购网络化(或者说政府网络采购)方面着手。据了解,《政府采购法》将在近期内出台。为什么把政府采购作为切入点呢?因为政府采购效果明显,阻力最少,操作简单。许多国家搞电子政务,一直把政府采购网络化作为突破口,因为通过政府采购网络化,可以非常明显地节省政府支出,可以为企业提供更为公平的竞争环境,而且由于节约了资金,普通百姓也非常支撑,政府信息化的资金再投入也有了保证。另外在中国,还可以先建一个中央网站,它本身的示范性意义可能会超过它的服务意义。

  对于究竟该如何评价电子政务的成果这一问题,笔者认为,作为一项重要的、人人相关的社会工程,除了可以从技术角度来评价之外,更需要一个外部评价标准。

  从外部来评价,建设电子政务的成果就是提升了政府为企业和人们的服务效率,基本标准就是企业、公民与政府打交道的成本节约程度,也就是说,过去可能与政府打交道,办一件事,需要一天或者几天时间,而通过网站仅需要十分钟,这就表明电子政务的效益。当然从内部来看就是业务精简程度,相应行政效率的提高。

  电子政务是结构性革命

  邓小平同志曾经指出,改革也是一场革命。从这个意义上,毫无疑问,电子政务也是一场革命。因为政府信息化会带来一些权力结构、行政管理方式、官员思维方式,甚至官员人数等方面都会发生一些变化。电子政务能够提高政府服务与监管水平,提高行政效率,促进政府信息和决策透明化等,这些可能都要带来行政程序,机构职能等变化。还有长期以来,我国政府主要是以监管为主要角色,而现代政府则更强调服务,这也需要在电子政务中得以体现。

  革命就是经济基础和上层建筑之间的关系调整,网络带给大家的是一个以各个节点相连接的一个多样性联系的扁平化组织社会,而大家目前政府组织结构还是按照金字塔式来建构的。大家知道,人类社会不可能一步进入信息社会,因此在这个过程中,既要保留过去的金字塔权力构造方式,又要积极向扁平的政府组织过渡,这是需要很高的政治艺术,每一步都要抓住机遇,既要善于局部突破,又要注意整体推进。由于这是一场结构性的革命,因此要看到其长期性和持续性。绝对不能一蹴而就,要注意把渐进性与激进性,长远目标与近期目前相结合。而且还必须看到任何政务信息化行为都是对其的客观支撑,不管其主观意识如何。所以对当前可能存在的一哄而上的电子政务建设,要有清晰的认识,虽然存在浪费和无理性现象,但效果也在推进电子政务。

  此外,需要强调的是,要摒弃电子政务建设过程中的完美主义、毕其功于一役和一步到位的思想,要充分认识到这场社会变革中的渐进性、持续性和长久性。在这个过程中要处理好“层级结构和网络结构”、“信息与保密”、“各地创新与防止重复建设”、“政府服务与管理”、“中国特色和国际趋势”等问题将需要妥善处理好。

  防止花架子和形象工程

  树立“用电子、重政务”观念,就是要善于利用信息技术,关键是政务的改造结果。电子政务中,电子是工具,政务是目的,也就是说大家不要惟电子而电子,设备要上最好的,技术方案要选最好,安全措施要选最高级别的,系统运行效果要达到最稳定的。从技术角度来看,这可能是达到了最优效果,但是从使用的情况来看,结果可能会欲速不达。例如,宣传鼓动不够,政府工作人员、企业和百姓本身了解不够,也没有什么意愿去用,或者是技术构架搞好了,相关的政务活动跟不上,最终效益也上不去。

  “重政务”就是要求大家在最初的电子政务方案涉及中,就要注意采用效果评估的方式,到底通过电子政务可能节约多少流程,提高多少服务能力,以及如何改变职能和部门等等。树立好“用电子、重政务”观念,可以避免大家搞花架子和形象工程,也使电子政务一开始就落实到实处。

  建设有中国特色的电子政务

  有不少曾说过,外国一样好东西,到中国就变了。电子政务的确是一样好东西,会不会在中国变了味呢?这种担心不是没有道理的。在这方面要考虑到中国的具体国情,也就是说中国的特色问题。

  电子政务是一种基于网络环境中的先进行政方式,但如果没有网络环境,这种行政方式就奢谈了。但是,目前在中国,甚至很长一段时期内,有许多农村和边远地区存在无网络状态的行政。对中国电子政务来说,考虑其中国特色,主要是表现在以下几个方面:

  一是大国特征。中国行政区域非常广阔,30多个省、直辖市和自治区,500多个城市,以及2300多个县。因此,在中国搞电子政务,涉及到县一级的部门就达数万个之多,这几乎是其他任何一个国家难以比拟的,而且目前许多机构的信息化程度还很低。

  二是多样性。大国特征就意味着多样性,全国范围内各级政府、各个部门之间的情况千差万别,不同机构的职能差异也很大,面向服务对象也千差万别。

  三是不平衡性。由于大国特征和多样性特点,中国电子政务还存在不平衡性,甚至还非常突出。这种不平衡性与经济发展不平衡性非常相似。引起不平衡性的原因很多,其中包括经济发展水平、地方财政状况、当地信息技术设施、政府对其重视程度和实际行动,以及学问习惯等。

  四是转型过程。目前我国社会正在处于转型中,如果概述地划分,中国经济发展质变可以分为两个20年,从20世纪80年代初到2000年,以及从2000到2020年,其间主要在做两件大事:一是从计划经济向市场经济转轨,二是从半工业半农业社会发展为信息时代背景下的工业化社会。也就是转型和发展两大主题。如果大家以2000年为大概的中间段来划分的话,前半段大家基本上实现了从计划经济转变为半市场、半计划经济,有统计表明市场配置资源的比例稍占上风,市场经济观念深入人心,另外经济形态已经步入了工业化初期。后半段的转型就是要变成一个制度完善、运行高效的“好”的市场经济,发展就是要符合信息时代背景的工业化。也就是说,工业化和信息化相结合的社会。也就是说,我国在未来,还继续处于制度转型和经济形态转型之中,这就是电子政务实施的大背景。由于这两者都在转,必然导致政府部分职能、管理方式、部门设置和组织架构方式很大变化,也许今天这个部门实施了电子政务,结果这个部门被撤销或并到其他部门中去。

  五是人口素质的多样性。电子政务的实施好坏,必然是通过人们的使用而产生的。但是中国人口素质的差异性大,既有数千万的常识分子,也有数千万的文盲;既有3亿多人口的城市人,还有8亿多农民;既有上千万网民,也有绝大多数非网民。由于自身素质、计算机技能、经济状况和当地信息技术设施等限制,我国绝大多数人还不能享受到电子政务带来的好处。

  因此,中国的电子政务,必须与传统政务进行无缝连接,不能因为电子政务发展了,很多人就被排斥政治在外。当然,这也是一个非常重要的政治艺术。

  建设电子政务难在何处

  目前关于如何解决电子政务的难点问题讨论很多,归纳起来,主要有以下几点:

  首先,还是来自认识领域,这方面表现得非常明显。究竟什么是电子政务?电子政务意义何在?如何搞电子政务?这些问题还没有,至少普遍缺少共识。而且,不同集团和利益阶层对它的认识也差异很大。认识上的不统一和利益上的冲突必定造成一些工作上的摩擦和阻力。

  其次,电子政务还会带来机构职能重组与利益格局的分配。例如在工商税务管理方面,传统上是两个独立的职能部门,但现在可能集中在一起了。从对企业的监管来看,两个部门的联合管理更有效,而且客观上也需要联合起来。例如,一个企业在工商局那里被吊销执照,可是发票还在用,税务机构觉察不出来;可能在税务部门吊销税务登记,工商部门的执照还在继续使用。这样的例子不胜枚举。在政府服务方面,企业和老百姓有着更多的服务需求。政府许多部门,以及许多部门下的许多机构,许多企业和老百姓根本就管不过来,他们只是希翼在一个窗口能把事情办好就够了。一站式服务或一网式服务,也要求许多政府行政部门进行职能调整和部门改造。

  再次是信息安全与信息公开问题,信息安全的确是一个值得高度关注的大问题,毕竟安全是人类的第一需要,政府都上了网,如果不能“安居”,政府官员怎能“乐业”呢?但是哲学告诉大家任何安全概念都是相对的,甚至还有句名言,最危险的地方最安全。由于安全问题牵涉到很深技术层面,超过绝对多数人的常识。但是,目前对安全问题,产生了一种过分的担心,以前人们常说,无知者无畏,现在看来是无知者很怕。另外,安全是需要很高成本的,一是建设成本,二是使用成本。再就是很多资料,老是处于安全保密状态下,结果会减少它的效应,因为信息在流动中才能产生更大得价值。另外几乎每一个部门,部门底下的部门,都在强调其资料的保密性和重要性,好像不强调这个部门的作用就不大了。按照这样来看,报纸和电视台最不重要了。这里又牵涉到信息公开问题,政府哪些信息应该公开,以前有许多研究者进行深入研究过,信息不公开,政府运作不透明,就很容易造成寻租现象,既不符合现代政治的发展趋势,也不符合WTO对政府的要求。这里涉及三个问题:一是内部网、外部网和专网,以及信息资源库的合理设计问题;二是政府机构内部和部门之间实现充分的信息共享问题;三是信息对外服务问题。

  难点的最后一个问题就是多样性与标准化问题。目前各个地方各个部门都在搞电子政务,到底是搞多样化,还是搞标准化;是“横切”(以地方区域为主)还是“竖切”(以垂直职能为主);是每个部门单独搞,还是统一搞等等。目前,尚无定论,且很难有定论。

  就以政府网站为例,联合国曾经研究过,把它分为五种类型,如最基础的网页型、网站型到服务型,我把它们比拟为“名片型”、“企业概况型”、“产品先容型”、“独立服务型”和“综合服务型”五大类。

  “名片型”很简单,几个页面,这是某个政府,坐落在那里,是谁做领导,联系电话等,其他功能就没有了。“企业概况型”比“名片型”主要是信息丰富些,其中包括多少部门、各自职能、工作成绩、联系办法,甚至还有电子邮件等信息。通过它能够基本上了解这个政府情况。“产品先容型”可能就具体先容到政府的服务层面,各个性质职能提供的具体服务,每个行政部门可能都有自己的电子邮件,甚至还可以通过电子邮件来回答访问者提出的问题,相关信息更多,包括各种经济数据和政策信息。“独立服务型”是指基于某个部门为企业和人们提供的服务,例如,交通部门在自己的职权内开展网上汽车年检服务。“综合服务型”,就是将各种职能综合起来,为企业和人们提供一网式的互动的服务。

  目前这五种类型我国都出现有,而且很长时间内还会存在。这就必然造成电子政务的多样性,但是标准化也很重要。没有标准化,很多工作就不好开展,特别是App和数据库版本不一样,不同机构之间的数据结构不相同,结果就造成了数据之间不能互访,造成了事实上的信息障碍。而且没有标准化,容易造成重复建设,可能某个部门电子政务刚实施,而其他机构又需要与它统一搞。这里特别值得一提的是中央政府网站的建设,由于中央不统一,各地也就只好各自为政了。因此,中央政府电子政务思路的清晰化,特别是网站的问世,对引导地方电子政务的实施和减少重复建设,有一定的帮助。

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投稿人:zhangzhebin
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